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正策关注｜《永久基本农田保护红线管理办法》：坚守耕地红线，助力农业可持续发展
立法动因：耕地保的紧迫性与现实需求
2024 年中央两办《加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》明确提出“自然资源部要会同农业农村部等部门制定永久基本农田保护红线管理办法，推动零星耕地和永久基本农田整合调整，促进集中连片”，于是《办法》应运而生。《办法》贯彻落实党中央、国务院关于耕地保护决策部署，旨在“保量、提质、优布局”，以法治方式为农业现代化松绑、赋能。
立法理念：四条主线贯穿始终，从“静态保护”到“动态治理”
传统耕地保护制度侧重“占补平衡”的静态数量管控，而本办法首次确立“优进劣出”的动态调整机制，允许在县域范围内通过“数量不减、质量不降、布局优化、生态改善”的四项原则进行局部调整。这种制度设计体现了法律对农业生产规律（如耕地碎片化整治、高标准农田建设需求）的回应，突破了“一刀切”的僵化保护模式。
（一）底线思维，坚守耕地保护红线
耕地数量绝不失守，质量只能更好——这是不可触碰的红线。《办法》将牢牢守住耕地和永久基本农田保护红线作为基本原则，确保国土空间规划确定的保护任务不突破，质量有提升。这一底线思维体现了对耕地资源的高度重视和严格保护，为我国粮食安全和生态安全提供了坚实的法治保障。
（二）系统治理，统筹兼顾，协调发展
把耕地、生态、建设三块“拼图”统筹考虑，既防“单打一”，也防“一刀切”。《办法》贯彻落实习近平总书记“耕地保护是一个系统性工程”的重要指示精神，统筹安全与发展，兼顾数量与质量。在确保永久基本农田整体稳定的基础上，优化布局，并作出相应的制度性安排，同时为地方预留出合理的自主空间。
(三)问题导向，聚焦现实需求，精准施策
《办法》遵循永久基本农田主要用于粮食生产的主旨，将零星耕地和永久基本农田整合调整、促进集中连片、提高耕地质量作为优化调整的工作目标。聚焦现代农业发展必要的灌溉及排水设施、农村道路等配套设施建设等实践中确需对永久基本农田布局进行优化调整的情形需求，做好优化调整的顶层设计。这种问题导向的立法思路，使《办法》更具针对性和可操作性，能够有效解决实际问题，推动农业现代化发展。
（四）实事求是，解决实际问题，回应基层诉求
对于现阶段部分永久基本农田存在的划定不合理、零星破碎等实际问题，以及基层和群众反映突出的个别永久基本农田误划问题，《办法》建立了纠错机制，及时化解矛盾，回应基层合理诉求。这一实事求是的态度，体现了立法的人性化和灵活性，有助于提高政策的执行效果和社会认可度。
制度亮点：四个关键词读懂核心规则
（一）“储备区”——先备后用，占补平衡有了“粮仓”
• 划定主体：县以上自然资源部门会同农业农村部门。
• 优先入库：新增耕地、已建成高标准农田、集中连片且坡度＜15°的优质耕地等六类。
• 动态管理：省级部门定期下达储备区指标，实行年度体检、动态调整。
提示：今后建设项目如确需占用永久基本农田，必须先从储备区“拿粮票”。
（二）“正向优化”——局部调整，好田替差田
• 调整原则：数量不减、质量不降、布局更优、生态更佳。
• 触发情形：高标准农田建设、土地综合整治、农村必要配套设施等。
• 程序要求：县级拟定方案→省级审核（备案）→部更新数据库；县域内平衡为主，跨省调剂须依各省规定。
提示：每年可结合国土空间规划“体检”做一次局部微调，但严禁借机“瘦身”红线。
（三）“重大项目”——例外清单，保障国家刚需
确需占用的项目范围被进一步细化：
• 党中央、国务院明文支持的重大工程；
• 中央军委批准的军事国防项目；
• 国务院批复的遗址保护、重大交通、能源、水利等基础设施；
• 战略性矿产、地热、矿泉水等不损毁耕作层的矿业项目。
提示：即使列入例外清单，也必须先落实补划，再依法办理农转用和征收审批。
（四）“纠错机制”——技术误差可回溯
• 认定层级：县级初判、省级审核、部更新库。
• 补划责任：县级政府在年度评估中“自扫门前雪”。
提示：历史遗留的“误划”地块，如今有了官方“退出通道”，村集体或权利人可主动申请复核。
落地实施：律师的三点合规建议
（一）项目前期：提前比对国土空间规划“一张图”
在选址、可研阶段即核查是否触碰永久基本农田，如需优化，及早启动储备区补划方案，避免“生米煮成熟饭”后被动调整。
（二）程序合规：红线调整≠规避审批
任何以调整红线代替农转用、征地审批的做法均属违法。律师应提示客户同步办理用地预审、规划选址、环评等手续，防止“程序瑕疵”演变为“项目流产”。
（三）争议应对：善用纠错与听证
对因历史误划导致的权利冲突，可协助村集体或权利人申请纠错；对因优化调整引发的土地补偿争议，可代理参与听证、行政复议或诉讼，确保程序公开透明、补偿到位。
结语
《永久基本农田保护红线管理办法》不是简单的“保护”升级，而是一次“保护+发展”的再平衡。对于政府，需在法治框架内用好“正向优化”工具；对于企业，应把合规审查前置，避免因用地问题拖慢项目节奏；对于村集体和农户，则可关注纠错与补偿渠道，依法维护自身权益。
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